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12月28日，国家能源局发布了《可再生能源发电全额保障性收购管理办法》（以下简称《办法》）的征求意见稿，整个能源电力行业都投来了关注的目光，电力行业人士的朋友圈被之刷屏。尤其是对于《办法》中提出的很多富有创造性的措施，大家都想建立更全面准确的理解。带着大家的问题，新华网独家专访了中国风能协会秘书长秦海岩先生，请他分享一下自己的观点。
问：国家能源局向社会发布了《可再生能源发电全额保障性收购管理办法》的征求意见稿，立刻引起了业界的高度关注。就您的理解，国家此时为什么要制定这样一个办法？
秦海岩：《办法》的征求意见稿发出来之后大家很关注，我也认真看过，只谈谈自己的看法，不一定准确，仅供参考。
《办法》出台的最大动因就是解决当前弃风弃光问题的迫切要求。自2011年出现弃风限电，2014年大范围出现弃光限电以来，这一问题一直是制约我国可再生能源发展的最大障碍。今年以来，由于全社会电力需求增速放缓以及火电疯狂上马，常规能源对可再生能源电力的挤出效应加剧，致使弃风弃光问题越发严重。尤其是入冬以来，甘肃、宁夏、黑龙江等“三北”地区省份的弃风弃光比例超过60%，新疆甚至勒令可再生能源机组停发。预计今年全年的弃风弃光电量将达到400亿千瓦时，直接电费损失约220亿元。其中弃风电量预计达到350亿千瓦时，比2014年多出200亿千瓦时，弃风损失几乎抵消了今年全年新增装机的发电量，风电产业一年的新增社会经济效益几乎全部被浪费了。这种现象造成可再生能源资源的巨大浪费，致使发电企业全面陷于亏损状态，严重影响了企业的投资积极性，资本市场开始提高对风电光伏产业的风险评估等级。如果弃风弃光问题不能尽快解决，可再生能源行业将整体陷入恶性循环。可再生能源发展动力将被削弱，开发成本的持续下降无从谈起，不仅十三五可再生能源发展目标难以实现，而且我国在今年巴黎气候大会上承诺的2030年减排目标和能源结构调整的计划都将落空。因此，办法的提出，旨在通过切实可行的机制建设，彻底解决困扰可再生能源产业持续发展的老大难问题。
问：我们注意到电改9号文和前不久发布的多个电改配套文件中也多次提到可再生能源优先上网和保障性收购，这与《办法》有什么内在的逻辑联系？
秦海岩：直观来讲，《办法》可以理解为依据《可再生能源法》中关于“全额保障性收购可再生能源电力”的相关规定，为落实电力体制改革系列文件中提出的有关目标和任务而制定的具体措施。电改9号文将解决可再生能源保障性收购、确保可再生能源发电无歧视无障碍上网问题作为当前电力体制改革的重要任务。首批6个电改配套文件中，也提出了实施可再生能源优先上网和保障性收购的机制框架。例如，在《关于推进电力市场建设的实施意见》中提出“坚持清洁能源优先上网……形成促进可再生能源利用的市场机制。规划内的可再生能源优先发电，优先发电合同可转让，鼓励可再生能源参与电力市场，鼓励跨省跨区消纳可再生能源。”在《关于有序放开发用电计划的实施意见》中，提出“建立优先发电制度”，并将可再生能源电源列入一类优先保障范畴，“纳入规划的风能、太阳能、生物质能等可再生能源优先发电，优先发电容量通过充分安排发电量计划并严格执行予以保障”，在《关于加强和规范燃煤自备电厂监督管理的指导意见》中明确提出“燃煤消减”的要求，“推动可再生能源替代燃煤自备电厂发电。在风、光、水等资源富集地区，采用市场化机制引导拥有燃煤自备电厂的企业减少自发自用电量，增加市场购电量，逐步实现可再生能源替代燃煤发电。”
可以说，上述规定都非常明确地肯定了可再生能源发电的优先权，但仍然缺乏可执行可操作的具体办法。当现实中这种优先权受损的时候，我们缺乏有效的惩罚措施，责任不清，主体不明。弃风弃光现象发生时，各方各执一词，电网以可再生能源电力具有波动性和系统调峰能力不足等技术问题为借口，实则是缺乏调度可再生能源电力的积极性；传统火电机组则千方百计认定成供热机组，以保供热为理由拒绝参与调峰。而这些所谓的技术问题在国外早已被证实根本就不是障碍，德国风电、光伏等波动性电源在电网中的占比已经超过20%，丹麦风电占比已接近40%，并没有影响电网的安全稳定运行。分析我国几个弃风的“重灾区”发现，其煤电机组的利用小时数仍旧高达3500-4000小时，甚至更高，系统调峰和接纳风电的潜力（调峰深度达到20%以内，利用小时数在1500-2000）都远远没有发挥出来。事实证明，我国弃风弃光的主要原因不在于技术瓶颈，而是电力市场新旧主体之间的优先级排序问题，归根结底是机制安排问题。在现有电力体制下，火电企业的发电权优先级被人为提高了，火电因为每年有政府下达的计划电量，形成了事实上的优先发电权，挤占可再生能源的发展空间。在现在的历史节点上，我们只有正视可再生能源电力对传统化石能源电力的“替代”，才能有效推进电改，建立效率与公平兼备的市场。换言之，能否解决弃风弃光问题，既是电改的重要内容，更是衡量电改成败的标志。
问：那么现在的《办法》当中，是如何规范和落实各个主体的责任的？
秦海岩：《办法》中《办法》第二章、第三章和第四章等多个部分对责任及其主体进行了规范，明确了政府各个部门、电网企业、常规发电企业以及可再生能源发电企业的权责划分，提出了一套非常清晰的管理和运行机制。
按照现在的安排，国家能源局会同发改委运行局核定各类可再生能源并网发电项目保障性收购年利用小时数，并监管落实情况。如果把可再生能源发电项目比作一个孩子，能源局负责孩子的出生，发改委价格司负责孩子吃什么质量、什么档次的奶粉，而发改委运行局则负责每次吃多少、能不能吃饱的问题。“管生不管养”孩子必然命运多舛，吃的不健康或总是食不果腹，也会因营养不良而早夭。各部门协调配合，量价匹配，才能保证“孩子”健康成长。
《办法》第二章第四条明确，电网是实施的责任主体，但并非惩罚责任的承担主体。根据本轮电改方案，电网仍保留调度机构并且将主导交易机构的组建，电网将成为电力资源交易配置的平台，因此电网应承担可再生能源全额保障性收购的主体责任，并承担优先调度可再生能源、统计和分摊可再生能源弃发电量、充分挖掘系统调峰潜力、加强输电通道建设等责任。电网公司如果不能承担并履行好自己的责任，政府有权进行追究问责。《办法》中同时规定，因并网线路故障和电网非计划检修导致的可再生能源限电由电网承担补偿责任。也就是说，除电网自身原因之外，电网不直接承担对可再生能源的补偿责任，这与新电改推动电网从“统购统销”角色向“收过网费”转变的方向是一致的。
