首轮海上风电特许权招标项目为何陷尴尬境地？

　　陆上风电经历了长达数年的翻番式增长后，增速开始放缓。海上风电不论从技术先进性，还是从资源开发的角度，都成为下一轮风电大发展的不二选择。国家能源局也于6月宣布今年下半年我国第二轮海上风电特许权项目招标将启动的消息。
　　在众多关注的目光中，迟迟尚未完全开工的第一轮海上风电特许权项目让人感到有些尴尬。
　　项目规划朝令夕改
　　去年9月的这个时候，我国第一轮海上风电特许权项目完成首次招标，中标四个项目的风电企业如中大奖，业内人士和他们一起欢呼我国海上风电时代的来临。
　　今年的9月，招标整整过去了一年，不仅没有一个项目能够顺利开工，甚至项目核准仍十分艰难，海域征用难、规划变数大、前期项目赢利希望渺茫等各种意料不到的变数扑面而来，开工时间表更是扑朔迷离。
　　第一轮海上风电招标一周年之境遇，正如唐诗所云：去年今日此门中，人面桃花相映红。人面不知何处去，桃花依旧笑春风。
　　2010年9月，山东鲁能集团有限公司(以下简称鲁能)以0.6235元/千瓦时的价格拿下了第一轮海上风电特许权招标两个潮间带项目中的一个。日前，鲁能有关负责人在回应《每周能源观察》采访时表示：“我们的潮间带项目都快要成为近海项目了。”“我们投标的价格是按照潮间带项目的价格来计算。”该代表表示，东台项目最终的海域使用较原规划往海的深处推进了15千米，原本的潮间带项目几乎成为近海项目，尽管风场用海面积缩减了一半，但由于施工设备和环境限制，成本反而增长不少，仅220千伏海缆一项，由于只能使用国外产品，成本将远远超出当初项目规划。
　　从第一轮特许权项目中，大唐新能源股份有限公司和中国电力投资有限公司中标的滨海(中标价0.737元/千瓦时)和射阳(中标价0.7047元/千瓦时)两个近海项目的中标价格来看，近海项目的成本，鲁能叫苦确实情有可原。
　　然而，尽管经历了一年多的努力，鲁能的东台项目依旧岌岌可危。东台市2010年开始修编海洋功能区划，东沙、高泥区块被定为保留区，功能待定。而根据已经上报待批的江苏省级2010年至2020年海洋功能区划，鲁能中标的东沙、高泥区域已经被列入围垦规划，而围垦区的功能则是用来发展生态农业、养殖业和生态旅游业。
　　除了围垦区规划可能令鲁能的海上风电梦破灭外，东台市临海的城镇建设区划也成为项目审批的阻碍。2010年10月，国家海洋局对海洋功能区划进行了调整，新增“工业与城镇建设区”类目，主要包括可供临海企业、工业园区和供沿海市政设施、滨海新城和海上机场等建设的海域。为此，
国家海洋局要求海上风电项目向深海布局，尽量远离海岸线。
　　感到郁闷的不仅仅是鲁能，同处江苏的滨海、射阳和大丰另外三个项目，也因为尚未通过核准而迟迟没有开工。华能新能源公司(以下简称华能新能源)有关负责人表示，华能新能源的大丰30万千瓦近海风电项目，面临穿越8千米珍稀动物保护区的问题，令原本因为规划衔接问题就繁杂漫长的审批过程进一步延长。而海域使用的变化对项目接海缆路线产生影响，整个项目成本也增加不少。
　　“海上风电项目建设的情况，不能拿陆上风电做参照来判断。海上的前期工作难度更大、周期更长。”中国水电工程顾问集团公司副总工程师易跃春在接受《每周能源观察》记者采访时表示，第一轮四个特许权项目去年9月份招标完毕，今年年底要进行核准。核准的内容就是核准招标完毕后要办理的海域预审和论证，需要一年的时间。
　　“这个做完了才能办理海域使用，再进入建设，这个速度是正常的。海事、海洋、电网部门还要沟通协调。正常来讲这些工作需要一年，但从目前的情况来看，进行的难度可能更大。”易跃春表示。
　　海域功能区划悬而未决
　　“国家海洋局海洋功能规划总在变，风电规划难以落实。这也是我们事前没有想到的情况。”中国可再生能源学会风能专业委员会副理事长施鹏飞在接受 《每周能源观察》记者采访时表示，为了确定第一轮海上风电特许权招标项目的具体用海区域，江苏在省内召开多次会议，具体规划是经过各个职能部门详细讨论确定后，才向国家能源局申报特许权项目。“现在谁也没有想到，特许权招标完毕后，省内海洋功能区划还要改。”世界海上风电发展历史尚未满20年，对于我国更是新生事物。与陆上风电场多在人烟稀少地区不同，一望无际的海洋可谓寸海寸金，越靠近海岸线经济效益就越明显。在生态农业、养殖、旅游　　以及沿海城镇经济诸多选择中，风电并非各地政府心中首选。
　　正是由于海洋用途广泛，而“海域属海洋局管辖范围，不是国家发展改革委、国家能源局单方面说了算。”神华集团国华风电公司生产部经理岳跃表示，海上风电主要涉及海洋管理方面的三个职责，一是海域使用，二是海洋环境保护，三是海底电缆管道，这其中最重要的就是海域使用问题。
　　2010年，国家能源局联合国家海洋局制定出台的 《海上风电开发建设管理暂行办法》便明确了两部门分工，前者负责中国海上风电开发建设管理，后者负责海上风电开发建设海域使用和环境保护的管理和监督。此外，国家能源局还要求“海上风电规划应与全国和沿海各省(区、市)海洋功能区划、海洋经济发展规划相协调”。
　　在这样的背景下，海上风电项目开工建设的前提就必须符合海洋功能区划。然而，海上风电在以往的海洋基本功能区划中并无涉及。
　　唯一能看到海上风电相关的规定是，2010年10月国家海洋局对省级海洋功能区划编制技术要求时，将原一级类“矿产资源利用区”、“海水资源利用区”和“海洋能利用区”合并为“矿产与能源区”，主要用于开发利用潮汐能、波浪能等可再生能源的海域被划入其二级类别 “可再生能源区”。
　　这其中，也没有提出开发海上风能，只是在注释中指出，我国 “海上风能资源分布广泛，目前尚未完全调查清楚”，且海上风电场与部分用海兼容，现阶段可在基本不损害海洋基本功能的前提下，选择合适海域进行海上风电场建设。
　　因此，由国家能源局主持，但国家海洋局并未参与的第一轮海上风电项目招标的项目，在审批过程中遇到的规划衔接困难就不难理解了。
　　“在海上发展风电，不只是国家发展改革委、国家能源局说了算，国家海洋局是海域的直接管理部门，国家能源局的风电规划与海洋区域功能区划之间缺乏协调沟通，而地方利益在海上风电中也没有得到体现。这才是各个规划衔接不畅的根本原因。”风电业内人士向记者分析表示。
　　除了国家海洋局和地方上对于海洋及近海地区的发展规划对海上风电的发展形成制约，更麻烦的是与海军的协调。在6月底，国家能源局在江苏南通召开的全国海上风电工作座谈会上，多位与会代表都表达了与海军沟通海域使用过程中的困难。
　　其中，又以毗邻台湾的福建省最为矛盾最为突出。据福建省发展改革委代表表示，福建2009年编制的海上风电发展规划最初规划了1000万千瓦的装机容量。2010年与海军基地沟通后，规划被直接缩减至170万千瓦。经过多次争取，规划装机容量才勉强增至495万千瓦。今年7月福建省发展改革委邀请当地的陆海空三军和相关职能部门一起论证规划方案，并向南京军区正式报送，至今仍杳无音信。