肖鹏曾鸣：电力体制改革究竟改什么？怎么改？

　　新一轮电力体制改革（以下简称电改）究竟改什么，怎么改？这是关系国家能源安全战略和经济社会可持续发展的全局性、方向性、战略性命题。与上轮电改不同的一个重大前提是，本轮电改的大背景已经发生了历史性的根本变化。变化的两个重要标志，一是国家已经明确了“能源革命”战略构想，二是中央已经决定全面建设“法治社会”。
　　能源革命的核心价值诉求是绿色低碳，节能优先，加快形成能源节约型社会。在能源供给上，建立多元供应、多轮驱动的能源供应体系；在产业技术上，要紧跟国际新趋势，以绿色低碳为方向，推动技术、产业、商业模式创新；在体制上，构建有效竞争的市场结构和市场体系，转变政府监管方式，建立健全能源法治体系。依法治国的重大决定强调“立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要”。立法是电改的顶层设计，没有立法，就不能实现国家电力治理体系和治理能力的现代化。
　　因此，新一轮电力体制改革方案，必须审时度势，从推动能源革命和建立法治社会的战略高度来进行总体设计，必须紧紧扣住这两个大背景、大前提，只有这样才能真正认清本轮电改究竟改什么，从而找到“顺应能源大势之道”。
　　第一是改革观念，新一轮电改本质上不是上一轮电改的延续，而是打造一个新型电力治理体系。
　　首先，本轮改革核心价值取向与上轮电改具有本质的不同，因而不是其简单延伸。上轮电改的价值取向旨在通过厂网分开，打破垄断，引入竞争，剥离关联交易，加快扩大电力供给规模。而本轮电改的核心价值取向是旨在建立一个绿色低碳、节能减排和更加安全可靠、实现综合资源优化配置的新型电力治理体系，推动我国顺应能源大势的电力生产、消费及技术结构整体转型。
　　其次，本轮电改不仅要关注开源，更要关注节流，统筹兼顾全部资源的合理配置。必须改革旧观念，真正确立需求侧节约资源等同（等效）于替代供应侧供给资源的新观念，统筹兼顾电力供、需两侧的改革。既改革电力供应侧，建立多元供应、多轮驱动的市场体系，又改革电力需求侧，建立节能减排、绿色低碳市场体系。从这个意义上说，需求侧的消费革命将是本轮电改的着力点和突破点。
　　第三，本轮电改的关键不在于电力企业的拆分重组和盈利模式的改变，而在于新型电力治理体系管理框架的顶层设计，其中政府能否通过立法实现国家电力治理体系和治理能力的现代化至关重要。市场化是手段而不是目标，“让市场在资源配置中发挥决定性的作用”，并不是让市场这只“看不见的手”自由运行。恰恰相反，作为一项系统性工程，电改是涉及全行业的“链式改革”而非以往的“点式改革”。政府在改革的顶层设计阶段对于如何用“看得见的手”设计、构建一个与改革目标相衔接的现代化法律、政策和监管体系，应当发挥主导性甚至决定性作用。从这个意义上说，政府能否正确地发挥好上述作用，才是本轮电改成败的关键。
　　最后，电改不能照搬发达国家的理论和模式，应立足于中国电力体制的历史、现状，统筹考虑我国经济社会发展、资源与环境状况，制定出具有中国特色的、本土化的电改方案。
　　第二是改革重建电力规划体系，建立以综合资源规划（IRP）为核心的国家电力规划设计体系和实施体系。
　　以厂网分开为标志的上轮电改之后，发电和电网各自制定规划和决策，国家层面统筹全国电力资源的一体化规划设计体系基本废除。迄今为止，发电企业和电网企业在规划原则上，仍然把不断增加装机容量和扩大电网规模作为主要价值取向。而需求侧用电设备提升效率、降低能耗、减少温室气体排放则长期处于无规划、少激励、放任自流的落后状态。事实已充分证明，在我国经济增长与资源环境双重约束的国情下，过去那种只关注供应侧电力资源，不重视需求侧管理资源的传统规划方法必须彻底改革，否则难以实现习主席提出的关于“抑制不合理能源消费，坚决控制能源消费总量，加快形成能源节约型社会”的能源革命目标。因此，国家电力规划设计体系的改革和重建应是本轮电改的重中之重，是电改成败的关键之一。