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一位不愿具名的业内人士告诉《能源》记者，配额制“难产”最本质的原因是对既有利益格局的强制介入，“五大发电集团虽然是可再生能源的主力军，但同时又是火电的最大持有者，要革常规能源的命，它们是不认可的，并且火电话语权很大，博弈面临巨大阻力”。此外，把地方配额完成情况与省级政府政绩考核挂钩，对地方政府、尤其是东部发达省份政府“是致命的”。
从国际经验来看，一般是先出台配额制，再推出绿证。对于我国配额制与绿证出生顺序为何颠倒这一疑问，李琼慧告诉《能源》记者，我国与国外的配额制系两个不同的概念，国外对可再生能源的补贴包括两个政策体系，一是以德国为代表的欧洲体系，即通过固定上网电价，通过电价补贴可再生能源。美国体系则与欧洲完全不同，实行配额制。我国目前采用欧洲经验执行的实行固定电价。
从国际惯例上讲，配额制对可再生能源的激励作用逊色于固定电价，因此很多国家先出配额制政策，后调整为固定电价政策。我国目前实行固定电价制度，但在固定电价未完全退出的情况下实施配额制，我国的配额制就与国外的配额制有很大差异。“从概念上讲，配额与固定电价一般不是并存的，所以我国现在实行的自愿绿证也是在已经有固定电价基础上实施的，这在国际上没有先例。
此外，我国的绿证与美国的绿证有所区别，美国在相对成熟的电力市场的基础上实行配额，并参与市场交易，是顺理成章的事情，“美国的配额和绿证基本上是同步的，不存在先有配额后有绿证这一说。美国有了配额制之后，配额制给发电企业的补贴就是通过绿证的交易来实现的。”
曙光初现
2016年，国家能源局曾发布关于建立可再生能源开发利用目标引导制度的指导意见，但并未立刻执行。此次国家能源局再次发布可再生能源配额制的征求意见稿，彰显管理层对发展可再生能源的决心。
“配额制的出台已经成熟”，彭澎告诉《能源》记者，在绿证实行一年之后，特别是“十九大”会议后，国家政策层面开始强调重视生态环境，能源转型成为实现生态环境友好的重要抓手，这给了能源局很大信心。
此外，可再生能源成本大幅下降，从最新的招投标来看，光伏价格已经低于青海脱硫脱硝的火电，分散式风电其中的一部分也可以实现取消补贴，今年中东部，参与分布式市场化交易中的很多项目也明确不要补贴，意味着可再生能源的成本下降之后，可以在不增加成本的前提下更多地使用绿色电力。从另外一个层面看，国家把生态环境的红线拉高，可见政府对于解决生态问题的决心。
值得关注的是，更多地应用绿色电力的生产企业将在日后更具竞争力，采用绿色电力生产的产品会有标签以区别于普通的产品，帮助绿色产品搭建起一个更好的市场环境平台。在多方促进之下可再生能源配额制得以破壳。
《能源》记者发现，与2016年版本相比，配额考核主体从发电侧变化到电网和用电侧；考察方式从发电量变化到用电量；多数省份的配额比例得到提升，中东部省份配额目标较2016年底，占比提高近2-3倍。
彭澎对《能源》记者解读到，配额主体的变化源于决策层希望通过用能侧发力提升新能源的需求，打蛇打七寸，提高对发电集团和电网的要求并不能解决新能源消纳问题，因为接纳绿色电力的大门钥匙掌握在受端省份的手中，即便电网线路建立起来也于事无补，这就是为什么能源局彻底转变了管理思路，转而对用电侧和电网提出要求，把可再生能源的需求创造出来，需求稳定后，投资即会随之涌入。
“发电企业不承担配额义务，仅需配合电网企业完成配额，因为可再生能源的整体利润水平较好，主要电价政策在，固定上网电价政策在，并不担心市场遇冷，所以在电价政策稳定的情况下，发电企业暂时不承担配额责任。对于电网企业来讲，国外配额制承担主体主要是配电公司，我国也在进行电力市场化改革，随着市场化的推进，让售电公司作为配额的承担主体是合适的。”李琼慧对《能源》记者表示。
配额承担的主体，电网企业作为售电公司的一种形式首当其冲，包括自备电场以及独立的配售电公司，都是最早的配额承担的主体。风电开发商负责人张卫远（化名）的观点是，电网公司曾是阻碍可再生能源发展的重要阻力，电网公司承担配额制的主体有助于减小新能源并网阻力。
李琼慧的观点是，调整配额制的主体便于政策的出台，“配额制的考核，地方政府应担责，但如若文件涉及到地方政府考核，出文的规格相对较高，可能需要国办发文，配额制的主体调整是为了便于出台做了简化。”对于电网公司而言，对配额制是非常支持的，通过配额制的方式可打破省间壁垒，国网公司的落实阻力会小很多。
对于考察方式为何从发电量变化到用电量，原因在于配额制的推出主要强调的是可再生能源的利用，所以从道理上讲应该采用用电量。但对于可再生能源而言，厂用电率比较低，而且可再生能源的发电量上网后是无法区分的，因此实际计算中还是用的发电量。
