解密能源项目审批流程：“未批先建”有制度因素

　　国家发改委原副主任、国家能源局原局长刘铁男事发，能源项目的审批制度和流程饱受质疑。随后，国务院公布取消和下放审批权共计133项，16项涉及能源。
　　审批权到底怎么回事？一个能源项目的审批要经过什么流程？对于这些一般人并不知晓。
　　能源项目的审批权从来没有单独授予国家能源局。目前项目审批和核准的依据是《国务院关于投资体制改革的决定》（国发[2004]20号文）（下称“20号文”），
　　根据20号文，中国投资项目审核体制包括审批、核准和备案三大类别。
　　其中，审批制适用于政府投资建设项目。对于政府直接投资或以资本金注入方式投资的项目，需报送审批项目建议书和可行性研究报告。对于投资补贴、贷款贴息、转贷的项目，只审批资金申请报告。
　　不使用政府投资建设的项目，区别不同情况实行核准制和备案制。20号文专门配有核准投资项目目录，目录以外的企业投资项目都实行备案制。
　　企业投资建设实行核准制的项目，仅需向政府提交项目申请报告，不需要项目建议书、可行性研究报告和开工报告的程序。
　　按照当时的目录，一定规模的能源化工项目几乎都在核准之列。根据规范的核准流程，一项需要核准的能源化工项目，需要规划选址、用地预审、环境影响评价，然后投资方提交包含上述三个附件的项目申请报告给国家发改委，核准机关有权委托有资质的咨询机构对投资项目进行评估，征求项目涉及的其他行业主管部门的意见、公众意见，专家评议。
　　国家发改委核准项目时要经过两轮，第一轮是规划选址、环评、用地和预可行性报告，第二轮是发“路条”，允许开展前期工作，等项目已经初步建成再正式核准。时间的错位造成了不少项目已投产、核准还没发放的“未批先建”的情况。
　　2008年以来，国家能源局是由国家发改委管理的副部级单位，作为业务部门进入大的审批流程。相关的项目申请报告有些直接提交给能源局所属业务司，拟定和出具意见；然后在能源局局长办公会上讨论，吸纳能源局内部的意见和建议；意见成熟之后，再到发改委主任办公会议上讨论审核。
　　在此过程中，投资额大的项目一般需要由咨询公司提供第三方评估意见。据一位涉及2004年版核准投资目录的民营企业人员称，咨询公司的评估意见多数情况下作为申请报告的四大附件之一，民营企业一开始对审批流程非常不适应。
　　有些行业，比如煤化工在20号文之外，还有其他审批依据。
　　国家发改委2011年应对煤化工产能过剩，发布《关于规范煤化工产业有序发展的通知》，提出加强项目审批管理，要进一步加强煤化工项目审批管理，不得下放审批权限，严禁化整为零，违规审批，依据的是国务院抑制产能过剩的文件。
　　上述民企人士认为，投资是企业的事情，产能过剩企业也要承担经济后果。
　　中国可再生能源学会副理事长孟宪淦曾说，光伏过剩有地方政府很大“功劳”，风电加强核准“弃风”反而愈发严重，核准起什么作用？
　　地方发展经济的诉求也时常和项目核准有冲突。一位地方官员称，部委应该主要抓环评、土地、规划等大项，而不应在细节上卡企业，投资的事情应更多地交给市场。