要不要制定电力规划？

　　中国风电材料设备网：尽管目前全面实行电力市场配置有困难。但是强调电力规划实质上是重新强调电力计划，市场也就无法在资源配置中起到决定性作用。
　　2014年12月底，国务院常务会议正式通过新电改方案。2015年2月，中央政治局常务会再次对该方案进行了确认。
　　2014年以来，全国电力供应形势较为宽松，全国火电机组平均利用小时数仅为4807个，创下近20年最低纪录。2015年很可能会持续保持这样的宽松状态。在这样的“空窗期”进行电改，无疑可以将改革之初行业波动对社会的影响，控制在最小的范围内。
　　新电改方案已经明确输配电放开，为电力市场化改革开启了一个良好的开端。但是另一方面，这份名为《关于深化电力体制改革的若干意见》的文件还提到了加强电力规划，让原本已经因为连续两期没有发布而淡出人们视野的电力规划再度引发了关注。
　　2002年，中国电力行业进行厂网分开，引入竞争的电力市场化改革。2005年中共中央提出“计划”变“规划”，国家编制了“十一五”、“十二五”两个国民经济和社会发展规划，但电力行业至今没有发布电力规划。
　　没有电力规划，电力工业的发展却比以往任何时候都要快得多，而之前不少电力规划的预测失准。最突出的“十五”计划预测错误离谱，电力规划失控，使得公众对电力计划、规划的效用产生怀疑。那么在社会开放市场经济条件下，电力规划还要不要做？
　　中国电力行业的主流观点是：在社会主义市场经济的条件下，立足中国国情（如长期处于社会主义初级阶段，电力行业需要国有经济占主导），必须重视和加强电力统一规划。理由也是如数家珍。
　　大量的理由归纳起来，认为社会主义市场经济不可能单独完成电力资源的配置，需要由国家制定电力规划来辅佐，其原因有三：第一，电力市场本身有缺陷（或失灵），价格信号足够反应现期的电力供求关系，不足以知道建设周期长的电力投资。第二，电力需要有坚强的国家意志和代表国家意志的规划来解决区域经济发展不平衡、能源结构不合理和市场投资无政府状态问题。第三，我国电力经济特情释然：我国是公有制为主体的社会主义市场经济体制，市场在国家宏观调控下发挥资源配置作用。
　　换汤不换药的“规划”
　　问题是这里所说的电力规划是一个什么样的规划，是按中共中央所说的规划，还是计划经济时期“计划”那样的规划？因为2005年以后没有公布过“十一五”、“十二五”电力规划，没有人知道电力规划是一个什么模样。但从国家电监会委托中电联牵头开展的《电力工业统一规划机制研究》来看，这里所说的“规划”，实际上还是原来的“计划”。
　　从内容上看，这个规划与20世纪50年代苏联专家指导下编制的电力计划完全相同，与以往十个电力五年计划也没有什么差别。另一个能证明我们现在所说的“规划”实际上仍然是“计划”的证据，是国家能源局提出“实现规划代替路条”。过去电力计划上先做可行性研究，然后上报项目建议。国家批准项目建议以后，才可以开展勘测设计工作，然后报设计任务书，批准之后可以开工建设。后来，将批项目建议书改为批路条。到2013年把路条和项目审批都下放了，意味着把电力项目的审批权力下放给地方和市场，以充分发挥市场配置资源的决定性作用。
　　但国家能源局总是不放心，要通过规划替代路条，把下放了的审批权收回来。有关官员在2014年4月2日在电力规划发展论坛上表示：“取消和下放审批权力意味着将项目交给地方和市场，然而规划要进一步强化。今后涉及能源规划需要由国家审批，涉及到总量布局、区域协调的区域规划也需经过国家审批，这是因为地方规划不止立足于本省（地区），但涉及到别的省份（地区）的能源规划布局。此外，国家还将简化审批程序、编制未来5—7年的规划，并按规划实施（即规划里有的项目可以建设，规划里没有的项目不允许建设）。省级规划将采取年度审批的方式，相当于一次性“打包”审批路条，实现规划代理路条。”
　　按照这个要求，五年甚至十年电力规划如果有一批项目不具备批准路条的条件，规划就不能出笼，规划远比原来的计划要细致，规划编制的难度要比计划大得多。弄得不好，就像电力“十一五”“十二五”规划一样不能出台。
　　另一种观点认为，市场化条件下，不应当有国家的电力规划（实质是计划）。国家电力计划可以配置电力资源，市场也可以配置电力资源。计划配置电力资源有缺陷，市场配置电力资源也有缺陷，但总的来说，市场配置电力资源比计划配置电力资源要优越，我们不能以电力的特殊性、中国国情的特殊性来否定市场配置电力资源。如果我们肯定要使市场在资源配置中起决定性作用，那么就不应当再搞规划（指计划性的规划）。
　　持这一观点的人认为，西方国家的实践证明，电力工业没有国家电力规划或者电力计划，可以依靠市场配置电力资源，市场配置资源中存在的缺陷可以由政府的政策影响解决。西方国家的“市场资源配置机制下的政府政策辅助”与我国的“政府电力规划（实质是计划）指令下的市场资源配置”这两种做法有着本质的区别。
　　主张市场化条件下不应当有规划的专家说，“这就如同一个十字路口只能有一个交通警，如果有两个交通警指挥，就会导致三种可能结果：（1）两个警察指挥一致，其中一个每一偶必要；（2）两个交通警指挥不一致，其中一个控制另一个，受控制的变成没用的摆设；（3）两个警察互不相让导致交通混乱。”总之，市场配置电力资源和规划（计划）配置电力资源不可能同时并存。
　　综上所述，如果要让市场区配置电力资源起决定性作用，继续搞电力规划是不可行的；让市场去配置电力资源起决定性作用时，按照党的十六届五中全会提出的规划是可行的，这种规划主要是为了弥补市场配置电力资源的缺陷，弥补市场失灵，通过规划制定电力发展战略，电力发展政策。另一种办法是，由于电力市场建设落后于其他行业，电力工业的特殊性与中国国情的特点，电力工业尚且难由市场配置资源，继续实行计划过渡。
　　市场配置的现行问题
　　市场可以配置电力资源，计划也可以配置电力资源，但市场和计划同时配置电力资源有困难，《电力工业统一规划机制研究》出了一个同时配置电力资源的办法：“加强完善电力统一规划是国家对电力行业实施宏观调控的核心手段之一，在此基础上，对规划内电力项目通过市场公开招投标来选择投资主体，就可以从制度安排上实现市场机制配置电力资源的基本要求。因此，深化电力体制改革的过程，是不断加强和完善电力规划的过程，电力统一规划越是得到了加强，电力发展过程中出现的问题就越少。”
　　举个例子，如果“十三五”电力规划确定要新增一亿千瓦风电，每个新建风电厂地址、规模、投资、建设和完工时间都已定了，然后去开展招投标选择投资主体，显然是规划配置资源，招投标并没有起到配置电力资源的作用。按照研究报告的意见，似乎计划性质的规划要始终做下去，但按照党中央的指示，应当走市场经济的道路，应当让市场区配置资源起基础性作用，十八大以后应当让市场配置资源起决定性作用，但各行各业市场化程度有快慢，不一定能齐步走，电力市场化还存在不少困难，市场配置电力资源还存在一些困难。
　　中国电力工业以国有经济为主，国有企业与国有企业、国有企业与民营企业的竞争是伪竞争或者是恶性竞争，竞争不规范难以形成合理的价格；电价合理化是电力市场的起始点，也是电力市场化的命根子，电力市场配置电力资源靠价格，但中国的电价不能支持电力市场配置电力资源。
　　在电力市场中，政府起着决定性作用，从中央政府到地方政府，再到各个部委，都有权干预电力市场，对市场和准入发挥决定性的影响力。压低民用价格，农业生产用电和农产品电价，交叉补贴严重，电价严重扭曲，影响电力资源的合理配置。
　　电力工业的特点是发供用同时完成，电力不可能大量储存，当供需不平衡时，电价震荡幅度会很大，特别是电力供不应求时，电价上涨得很高，如美国加州2000年夏天电力危机时，电能总成本提高了近10倍，电能批发成本升高了近4倍，但是政府不会允许电价充分上扬，而是限制电价上浮空间，从而阻断价格信号，影响投资。英国电力改革中发现电力竞争性市场价格波动，发电商不敢投资办电，于是决定采取容量电价，电量电价并存，同时实行差价合约，稳定电价，确保发电回报，同样阻断价格信号，影响投资。
　　不少人认为发电竞争定价，输配电国家定价，可以解决电价合理化问题，其实能够参与竞争定价的发电厂仅仅是一部分，而且这类发电厂的覆盖面会越来越小。我国目前非化石能源发电电价高于煤电，不能参加竞争，天然气燃点、热电联产、热电冷联产、抽水蓄能电厂和调峰电厂也不能参与竞争，不能参加竞争的电厂容量在20%—30%之间，随着低碳、无碳电源的增加，不能参加竞争的电厂比重还会增长，竞争定价的影响会缩小。
　　发电和输配电实行两种定价机制，发电价格随市场浮动，缺电时收益高可以多建电厂，电力富裕时收益减少，相应少建电厂。输配电价格由政府制定，与电力市场供求脱钩，发电与输配电无法协调配合。
　　在计划经济年代，电力直接生产成本在电价中占比很高，那时折旧率、税收很低，没有各种加价。目前中国电价中折旧采取高折旧率、高税率，还有各种各样的加价，如新能源附加、水库维护基金、教育附加、三峡建设基金等等，还有高负债支付的利息等，电力直接生产成本在电价中占比大大缩小。
　　电力作为商品除了经济价值之外，还具有社会价值，电力生产又附带很高的环境成本。市场竞争电价不能反映电的社会成本和外部成本，这是市场失灵的地方。我国还没有应对电力市场失灵的政策措施。
　　计划配置是逆趋势的
　　即便是现阶段实行完全的市场配置电力资源难以实现，以“规划”重现“计划”也是不可取的。我国过去数十年的电力计划经济已经暴露出了诸多问题。
　　首先，对于电力市场需求的预测是难以实现的。预测电力需求是规划（计划）电力供给的基础，对任何规划都是一件难事。我国电力经济多方面特殊因素使得国家电力规划中的需求预测尤其困难。十个五年计划电力需求预测有九个是偏小的，最突出的是第十个五年计划。原计划装机容量是增加5000万千瓦，增长率为4.8%，实际增加装机容量是近2亿千瓦，增长率达10.1%，实际增加量为原计划的4倍。我国五年计划中的电力市场需求预测一般都按国家公布的GDP预计增长速度乘以电力弹性系数，得出装机容量增长率。
　　这种预测很方便，但由于政府预测GDP都有余地，电力弹性系数很难预测，所以这种电力需求预测很不可靠，靠这种不可能的需求预测，去安排电力供给项目，用这些项目去替代路条，必然会拖电力建设的后腿。由于经济是个极为错综复杂的系统，如何个体企图全面分析并预测其走势，都是“蚍蜉撼大树”之举。经济是用来分析的，而不是去预测的。世界人士时常用“预测对是蒙的，预测错是必然的”。无法准确预测，也就无法做出一个准确的计划。
　　其次，计划跟不上变化，不适应市场变化。经济发展和电力需求不仅有长期趋势，而且受不可预料因素的影响，充满了短期市场波动。政府计划机构部门层次繁杂、程序复杂、不能适应市场变化。我国规划一般分两级，即省级规划（包括发电、电网公司规划）及国家规划。规划工作分三段，首先是前期课题，专题及专项研究，综合性规划编制，听取省、区、市、发电公司、电网公司的意见，最终报告省政府，国务院批准并发布。由于规划周期长，往往跟不上市场的变化。
　　以“十五”计划为例，国家计委预测到2005年装机容量为3.7亿千瓦，年均增长3%，发电量为17300亿千瓦时，年均增长4.8%；到2003年发电量达到17400亿千瓦时，提前2年达到“十五”发电量计划目标。2003年修改“十五”计划，预计2005年发电量达到19600亿—20000亿千瓦时，到2005年实际装机容量达到5.17亿千瓦，发电量达到24375亿千瓦时，又大大超出“十五”修正计划。如果用这样的计划做路条，必然是一个阻碍电力发展的计划。
　　在执行中，计划决策容易一刀切，不能从实际出发，影响电力系统的效率。20世纪50年代搞一厂变一厂半，两线一地；80年代提倡小热电，结果搞了一批小煤电，小型燃煤热电厂；21世纪初搞“以大代小”，关停小煤电追逐大容量燃煤电厂、大容量热电联产；调峰容量不足时用大机组调峰，降低发电效率。长期以来，忽视调峰、调频、特别是高速发展风电、太阳能以后，仍然忽视调峰调频，致使弃风、弃电。至今没有建立起电力系统备用率指标体系。归纳起来，计划配置资源的特点是：重数量、轻质量，重高新技术、轻适用性和经济性，重集中统一、轻分散灵活，电力企业一味追求高技术、高参数、大容量，事事争“第一”求“最大”，其代价是影响电力系统的技术经济效益。
　　规划编制困难，实施更困难。电力计划适合于计划经济时代，因为在计划经济时代，电力工业属于国有企业，且收支两条线，投资设备，耗材都掌握在中央政府手里，中央政府制定计划，电力部门执行计划，计划里有的项目投资，设备，耗材能保证供应，可以搞；计划里没有的项目投资、设备、耗材都没有着落，不可能建设；计划编制和计划实施都不成问题。在市场经济条件下，地方政府，电力公司都有自己的计划，一般来说，各省市自治区的计划和电力公司的计划总和都比政府计划的口径要大。这时，上谁的项目，不上谁的项目，就是一个难题，中央政府的全国电力计划不好编制。以计划代替路条，没有划入计划的项目，会偷偷上马，造成既成事实，逼迫中央政府认账。“十五”计划的计划指标小，而实际完成的装机容量大，与各地的违建工程有关。
　　从上面的分析来看，马上让市场配置电力资源有难度，但继续搞计划配置电力资源也有难度，怎么办？党的十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题的决定中支出：“必须积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规划、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。”
　　唯一的办法就是着力推进电力的市场化改革，推进市场规划、市场价格、市场竞争的建立，走市场配置资源的道路。中央决定进行市场经济改革已经36年，中央决定“计划”变“规划”已经9年，而电力规划还停留在计划配置资源还是市场配置资源上，如果电力部门不愿放弃传统的中央电力计划，必然会拖延电力的市场化改革。
　　文/朱成章 作者为资深电力专家