CWPE2018主旨发言：国家发展和改革委员会能源研究所可再生能源发展中心主任任东明——《“十三五”风电发展规划的执行与政策走向》

 

　　国家发展和改革委员会能源研究所可再生能源发展中心主任任东明在主旨发言环节发表了题为《“十三五”风电发展规划的执行与政策走向》的演讲：
 

　　各位嘉宾，来自风电界的各位同仁大家早上好！我非常荣幸今天受咱们大会组委会的邀请，来参加这次高峰论坛。根据组委会的安排，让我介绍一下“十三五”以来我们国家在风电规划执行方面有哪些进展，另外做一下出现的问题和政策走向方面的解读。

 

　　我想分三个方面进行讲解：

 

 

　　经过十几年的公司发展，我们国家的风电产业可以说是在举世瞩目，到去年底规模上已经达到了1.6亿千瓦以上，同比增长10.1%。其中海上风电年底就达到了202万千瓦，但是各个地区也是由于资源不同也是发展不一样的，比如说内蒙古、新疆、甘肃、河北、山东这几个省已经成为风电发展的一个大省，都已经超过了一千万千瓦。另外也可以比较一下，去年年底全球的风电发电装机总量是5.39亿千瓦，我们国家是1.6亿，大约是1/3强一点。

 

　　另外就是发电量和利用小时数，去年底我们国家的风电发电量达到了3057亿千瓦市，同比增长28%。另外全国的风电平均利用小时数没到两千，还是1900多小时，但是毕竟比2016年还是有增加一些，增加了186小时。各个区也不同，华东电网小时数是最高，西北电网是最低，1666小时，当然各省也不一样，福建比较高，2756小时，甘肃比较低，1469小时，这是发电量和利用小时数。

 

　　弃风也是大家一直在关注的问题，去年底全国的总弃风电量是422亿千瓦时，同比减少78亿千瓦时，弃风率12%，这个也有所下降，下降到5.2个百分点，就是大家经常看到的，经常报道的弃风电量和弃风率双降这个情况。从全年来看弃风率在冬季是比较高的，主要是北方冬季供暖期间，北方供暖火电机组不能停，弃风率比较高，这也说明在供暖期，在我们国家弃风形式还是比较严峻的。

 

　　另外我们也统计了最新的一个进展情况，就是1-6月份全国弃风电量是182亿千瓦时，同比减少了23%，累计弃风率是8.7%。

 

　　另外就是我们也统计了到9月份的情况，就是最新的，到9月份我们国家新增的风电并网装机总量是1219万千瓦，同比增长了28%。其中海上风电是新增了102.47万千瓦。

 

　　新增装机在这个方面我们国家有一个预警机制，经过一段时间的调整，有些地区已经退出了红色预警区，三北地区新增装机有所增加，已经达到了634万千瓦，占全国新增装机的52%，同比有所上升。海上风电的发展也初具规模，90%新装机在江苏，接着在广东和福建。

 

　　全国的累计装机现在达到了1.75、1.76亿千瓦，同比增长了55%。海上风级到现在为止累计是305万千瓦，累计超过一千万的大致还是这么几个省区市，内蒙古、新疆、甘肃、河北、山东、宁夏，这些省都超过了一千万。

 

　　发电量方面统一到9月份，9月底累计发电量是2658亿钱物市，增长25%，占各个省区还是比较好的。

 

　　利用小时数到9月底我们是1566小时，增加了170小时。当然各地区还是不一样，华东地区是最高的1799小时，西北是最低的，1452小时。

 

　　弃风情况到9月底我们统计的情况是共弃了222亿千瓦时，  同比减少79亿千瓦时，弃风率7.7%。但是有些省还是比较严重的，新疆、甘肃这两个省，弃风率分别达到24.6%和16.8%，这两个是比较严重的。

 

　　实际上风电发展到现在面临的问题比较多，比如现在大家关心的缺口问题有两三年，还有平价上网问题，另外就是并网消纳问题，所谓弃风问题。我个人认为这几个问题加在一起，尽管都是影响咱们行业发展的很重要的问题，但是相对来说我觉得技术问题更严重，因为市场问题解决不了的话，尽管我们供电量能达到平价，但是如果上不了网，没有市场的话，一切问题还是解决不了，所以我认为弃风问题是影响产业发展的根本原因，但是这些问题是在一起的，解决了一个问题，对另一个问题的解决业带来一些变动，所以我今天主要分析弃风问题。

 

　　实际上我们国家风电发展从历史上来看可以简单做一下回顾，我们的风电发展从2003年开始起步于风电场特许全招标，到2008年8月共进行了五期招标工作，装机容量880万千瓦，正是有了招标我们风电才初步实现了规模化的发展。2008年我们进行了千万千瓦级风电基地规划，目标到2020年，建设多个千万千瓦风电基地，打造数个“风电三峡”。2009年《新能源产业规划》颁布，确定建设甘肃内蒙古（东、西）新疆吉林河北和江苏7个千万千瓦风电基地。2020年，7个基地总装机达到1.26亿千瓦。对“三北”地区风电采用“大规模、远距离、高集中、高电压输送”模式。

 

　　2009年8月8日，甘肃酒泉千万千瓦风电基地率先开工。各大发电公司跑马圈地开始，并带动了风电制造业的兴起。4.95现象出现，地方审批的风场规模失控。本地无法消纳过多的风电，又没有足够的配套书店设施，不能及时跨省输送，最终导致弃风问题。

 

 

　　2009年全国2601万千瓦风电装机中，并网风机仅为1613万千瓦，平均30-50%产能闲置。2010年产业部际思路调整，从追求规模化和高速度装机容量，现在要从2010年专注于解决并网消纳问题。2010年还有一次问题，就是出现了大规模的事故，风机质量引起了一个普遍的担忧。2012年开始，弃风形式就越来越恶化，比如说2012年弃风率是17%，2013年11%，2014年8%，2015年15%，所以这个弃风率越来越高，所以这都是摆在我们面前的一个重要的问题。

 

　　是什么导致了弃风？实际上经常我们从各个方面，各个领域的专家都做过归纳，实际这个不用过多的说，这几个原因都是主要原因，比如说开发与市场不匹配，消化空间不足，输的通道问题，电源结构不合理的问题，系统调峰能力不足的问题，机制不完善，影响跨区、跨省消纳问题，这都是产生的原因，我不仔细说了。

 

　　但是如果是仔细分析这些原因的话，我觉得还可以分几个层次，一是表面原因，我们可能更多看到的是表面原因，表面原因主要是比如说可再生能源产业规模化速度过快，因为除了风电之外还有太阳嫩，太阳能去年一年就装了5300多万，过快没有按比例，按计划进行。另外就是资源丰富地区消纳能力不足。外送通道问题，电源结构不合理问题，资源开发与用电市场需求不匹配问题，新常态下，整体电力消费需求不足的问题，这都是表面问题。

 

　　深层次问题我个人认为主要有这么几个原因，就是有法不依这个情况依然存在，《规划》没有发挥真正的指导作用，我们每五年有一个发展规划，有综合规划，有专项规划，但是真正这个规划起没起作用，我认为没有发挥根本的作用，这都是深层次问题。另外政策执行不到位的问题，还有更要命的就是各个部门之间不协调，还有地方和集团利益不服从国家利益问题，不能服从国家大局的问题，我认为这是根本深层次的问题。但是直接和根本的原因归纳一句话，我个人认为就是针对可再生能源的有效需求严重不足，这是最根本的原因。

 

　　我们解决的问题也围绕这个根本原因来解决，我们在政策上有哪些障碍和下一步怎么调整呢？实际上在“十三五”可能发展规划这个综合规划中已经提出来了，比如说建立目标引导导向的管理体系。落实全额保障性收购制度。引入绿色证书交易机制。加强监管，实际我觉得这个综合规划的措施没有几条，就这四条，实际都是非常根本的。突出的特点就是要强调政策的落实，比如说2016年我们出台了《目标引导办法》、《全额保障性收购制度》，另外我们2017年又引入了市场机制，引入了绿色证书交易系统，现在又要建立基于强制配额的绿色交易系统，还有强化监管，所以这些我觉得都是一个政策的方向问题。

 

　　实际上我们解决弃风问题国家已经出台了多种管理办法，我有做个归纳，有这么多管理办法，还不止这么多，很多。比如说2016年就引发了《全额保障性收购管理办法》，2016年5月有一个关于做好风电光伏发电全额保障性收购管理工作的通知。2015年11月《关于有序放开发用电计划的实施意见》，这都是一个方向的问题。2017年6月6号，国家能源局又发布了《关于加快推进分散式接入风电项目建设有关要求的通知》，继续推动分散式风机的发展。2016年7月又出台了《关于下达火电灵活性改造试点项目的通知》。2017年7月又出台了《关于可再生能源发展“十三五”规划实施的指导意见》。2017年11月份又联合发布了《解决弃风弃光弃水的实施方案》。

 

　　实际我们国家2016年还建立了监测预警机制，就是红色、橙色、绿色三个等级。2016年有五个省，甘肃、新疆、宁夏、黑龙江、吉林被列为红色预警，叫红五省，到2017年又增加了一个叫红六省，就是这次监管机制、预警机制，凡是列入红色预警的区域那就不能再继续开工建设风电，实际上也是控规模，减少消纳风电的一个压力。

 

　　另外2017年12月份，全国能源工作会议也召开了，提出了一些措施，第一条就提到要在2020年在全国范围内基本解决消纳问题，所以这个消纳问题可见对风电，整个在能源发展方面它占的重要性是非常重的，在国家能源管理部门针对这个问题，还是用了很多的心思。另外也提出要实时实行配额制，落实可再生能源优先发电制度，这也是一个信号。还有优化电网调度，多渠道拓展，本地消纳这些。我个人认为这些提法都非常好，也都重视，但是最主要的还有个问题就是落实问题，这些提的问题，这些政策是不是能真正落实，是真正能不能解决消纳问题的一个重要的原因所在。

 

　　另外就是2018年5月份，国家能源局也发布了所谓的竞价新政，这也是对我们风电是一个比较大的政策，也是一个扭转。比如严格落实规划和预警要求，将消纳工作作为首要条件，严格落实电力送出和消纳条件，另外就是推行竞争方式配置风电项目，这就是对我们点未来影响走向最大的，陆上和海上的，如果没确定投资主体的，以后你拿风电开发指标，要通过竞争方式来确定，这是对我们影响比较大的。另外就是积极推进就近全额消纳风电项目，这也是这次所谓的竞争新政提出来的。

 

　　根据这个通知实际上2018年已印发建设方案的，有投资主体的2018年可以按照原方案执行，没有印发的就按照新的方法来执行。从2019年起，各省区市新增的陆上的海上的要全部通过竞争方式来执行，一个是确定你的发电规模，你获得的开发权，另外就是确定上网电价，都要通过招标。

 

　　解决弃风问题侧重点我个人认为还有一个调整产业布局，建设通道、扩大外送，另外还有扩大规模，实际这些都是我们“十三五”一直以来奉行的政策方面的一个做法，就是强调就地平衡，就地消纳。

 

　　破解三弃问题，不止风电，还有太阳能、水电，破解三弃问题的政策建议实际上归纳一下，各方面提的建议我认为就这些，实际上说实话也没什么新的东西，关键落实。比如说加强统筹规划，经常说的，优化区域布局，加快通道建设，推动智能系统建设，引入市场交易机制，挖掘当地消纳潜力，归纳起来就这么多。

 

　　另外在政策选择方向上，现在大家也知道，国家能源局正在做第三次努力，就引入配额制，我记得有三次努力：第一次是2005年做可再生能源法的时候我们当时想引入配额制，当时解决的是规模化问题。第二次是2009年修法的时候，因为2009年开始产生弃风问题，所以我们解决的是弃风问题，消纳问题，提高高质量发展的问题。第三次消纳问题已经积累到这么个程度，特别是我们在过去新一届政府主政之后一直奉行的是下放审批权，但是下放审批权之后没有同时给地方政府提更多的在能源方面的一些责任，责任和权利没有匹配，这也是造成我们地方消纳可再生能源积极性不足的根本原因，所以之所以引入配额制，我想主要是给地方政府和相关的部门、行业，给一个责任问题，就是让他权利和责任匹配起来。

 

　　但是我个人认为大家也知道现在有第二次征求意见稿今年已经下发了，现在据说第三次征求意见稿已经起草完马上要下发，但是我觉得这条路是不是能走通大家都在期待，希望能走通，但是有几个基本问题可能我个人认为还是比较关键，比如说引入配额制的目的到底解决的什么问题，现在来看可能更多的是想解决补贴缺口问题，消纳问题，绿色证书交易量的问题。另外就是法律基础也是个问题，我们引入配额制可能更多依靠的是可再生能源法，但可再生能源法作为一个框架法，它的强制性是不足的，那么能不能以它为基础，来实施配额制，这也是一个问题。另外就是配额主体，大家如果看到征求意见稿都知道配额主体特别多，发电商、省级政府、电网企业、配电公司，这些主体都有不同的利益，不同的角度，那么如何协调，这都是一个问题。包括技术范围，有的人认为把水电加入，有的人认为要非水，是水还是非水，这也是争论的问题。和相关者现在从征求意见稿说，国家能源局作为监管者，现在来看国家能源局能不能根据这个法，有没有抓手能够实施配额制，所以这些都是问题，这些我都不说了，如果感兴趣的话大家可以从国家发改委办公厅公布的征求意见稿上详细再看一看。

 

　　另外除了配额制这块是不是还有其它的途径，我个人认为解决并网消纳问题可能还有其他的途径。我思考可能是除了配额制之外，通过现在深化电力体制改革，建立新的调度机制，也可能在一定程度上能缓解并网消纳问题。主要是现在要解决的是公平上网问题，就是要重新制定一下我们发电的调度规则，让新的调度规则来对各类的发电技术进行排序，谁在前面就优先调度，实际上这种办法在美国德州就是这么做的，他是按照可变成本最低的发电厂优先运行这种办法来进行调度的，所以我们国家是不是未来也考虑有这种办法。另外就是以灵活电力市场方面来解决，比如北欧的电力市场，用期货市场，用24小时标杆电价，用实施价格，这一套的市场经济来解决，达到调峰的目的，达到引导投资的目的，所以我觉得也可以引入这些新的机制。

 

　　以上就是我对“十三五”以来特别现在产业发展的一些规模方面的论述，另外它存在的问题，包括平价的问题，并网消纳问题，缺口问题，我个人认为消纳问题可能更关键。另外在政策走向上可能要趋向于市场化，以深化市场改革来解决问题的最重要的途径，说的不对的地方请批评指正，谢谢大家！

 

　　（发言整理自现场速记，未经本人审核）