风电项目用地分析

建设风电项目工程，其用地的性质及流程一直是项目关键问题，本文将对此进行梳理、分析。

国家发展和改革委员会、国土资源部、国家环境保护总局印发的《风电场工程建设用地和环境保护管理暂行办法》（发改能源[2005]第1511号）（下文简称“《风电场建设用地暂行办法》”）规定，风电场工程建设用地应本着节约和集约利用土地的原则，尽量使用未利用土地，少占或不占耕地，并尽量避开省级以上政府部门依法批准的需要特殊保护的区域。该办法提出了风电项目“节约和集约利用土地”的基本用地原则。

2015年，国土资源部、发展改革委、科技部、工业和信息化部、住房城乡建设部和商务部联合发布《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（国土资规〔2015〕5号），对风力发电等项目采取差别化用地政策以支持新业态发展。具体规定为：光伏、风力发电等项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定，不改变土地用途，在年度土地变更调查时作出标注，用地允许以租赁等方式取得，双方签订好补偿协议，用地报当地县级国土资源部门备案；对项目永久性建筑用地部分，应依法按建设用地办理手续。对建设占用农用地的，所有用地部分均应按建设用地管理。据该规定，风电项目根据其所用土地的性质及使用用途的不同，适用的政策不同，本文将主要从永久占地及占用农用地角度进行分析。

关于风电项目所占土地是永久用地还是临时用地，可以参考住房和城乡建设部、国土资源部、国家电力监管委员会于2012年批准的《电力工程项目建设用地指标（风电场）》，该规定在风电场工程项目的设计、审查和核准工作时能够对建设用地的确定起到指导和控制作用。据该规定，风电场的用地据其用途分为永久用地和临时用地，具体要求如下：

（一）用地预审

依据《国家能源局关于印发风电开发建设管理暂行办法的通知》（国能新能〔2011〕285号）规定，风电场项目办理项目核准前，应当取得土地管理部门出具的关于项目用地预审意见。具体土地预审程序如下：

1、用地预审主管部门

依据《风电场建设用地暂行办法》第五条，风电场工程建设用地预审工作由省级国土资源管理部门负责。

2、用地预审申请需提交的材料

依据《建设项目用地预审管理办法》第七条规定，申请用地预审的项目建设单位，应当提交下列材料：（一）建设项目用地预审申请表；（二）建设项目用地预审申请报告，内容包括拟建项目的基本情况、拟选址占地情况、拟用地是否符合土地利用总体规划、拟用地面积是否符合土地使用标准、拟用地是否符合供地政策等；（三）审批项目建议书的建设项目提供项目建议书批复文件，直接审批可行性研究报告或者需核准的建设项目提供建设项目列入相关规划或者产业政策的文件。前款规定的用地预审申请表样式由国土资源部制定。

3、用地预审审查内容

依据《建设项目用地预审管理办法》第十一条规定，预审应当审查以下内容:（一）建设项目用地是否符合国家供地政策和土地管理法律、法规规定的条件；（二）建设项目选址是否符合土地利用总体规划，属《土地管理法》第二十六条规定情形，建设项目用地需修改土地利用总体规划的，规划修改方案是否符合法律、法规的规定；（三）建设项目用地规模是否符合有关土地使用标准的规定;对国家和地方尚未颁布土地使用标准和建设标准的建设项目，以及确需突破土地使用标准确定的规模和功能分区的建设项目，是否已组织建设项目节地评价并出具评审论证意见。占用基本农田或者其他耕地规模较大的建设项目，还应当审查是否已经组织踏勘论证。

（二）农用地转用

根据《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》规定，永久用地及占用农用地的，应按照建设用地管理并办理相关手续。《风电场建设用地暂行办法》规定，风电场项目经核准后，项目建设单位应依法申请使用土地，涉及农用地和集体土地的，应依法办理农用地转用和土地征收手续。在实际操作中，风电项目拟占用农用地进行建设，需特别关注以下问题：

1、土地规划及专用指标

根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当符合土地利用总体规划和土地利用年度计划中确定的农用地转用指标；城市和村庄、集镇建设占用土地，涉及农用地转用的，还应当符合城市规划和村庄、集镇规划。不符合规定的，不得批准农用地转为建设用地。

在实际操作中，往往碰到项目占地与土地规划不完全相符，或虽符合土地利用总体规划但因无农用地转用指标而迟迟不能开展转用手续的问题，故在开始建设前需重点关注用地是否符合上述规定。

2、农用地转用手续

（1）农用地转用批准部门

根据《土地管理法》第四十四条，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。

（2）农用地转用手续

根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定，风电项目占用农用地涉及的农用地专用手续，主要有以下两种情况：

在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，按照下列规定办理：（一）市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府；（二）有批准权的人民政府土地行政主管部门对农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案进行审查，提出审查意见，报有批准权的人民政府批准；其中，补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准；（三）农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地；在土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地范围内，为实施村庄、集镇规划占用土地的，由市、县人民政府拟订农用地转用方案、补充耕地方案，依照前款规定的程序办理。

具体建设项目需要使用土地的，必须依法申请使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地。能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，涉及农用地的，按照下列规定办理：（一）建设项目可行性研究论证时，由土地行政主管部门对建设项目用地有关事项进行审查，提出建设项目用地预审报告；可行性研究报告报批时，必须附具土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告；（二）建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，由市、县人民政府土地行政主管部门审查，拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案（涉及国有农用地的，不拟订征收土地方案），经市、县人民政府审核同意后，逐级上报有批准权的人民政府批准；其中，补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准；供地方案由批准征收土地的人民政府在批准征收土地方案时一并批准（涉及国有农用地的，供地方案由批准农用地转用的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准）；（三）农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，向建设单位颁发建设用地批准书。有偿使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同；划拨使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书；（四）土地使用者应当依法申请土地登记；建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，涉及农民集体所有的未利用地的，只报批征收土地方案和供地方案。