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近几年，在风电场“以大代小”的升级改造和退役风电场拆除施工过程中，遇到的土地生态修复成为热门话题。那么，什么性质的土地需要进行生态修复，修复的标准和依据是什么？成为更多风电场投资建设者关注的问题。
建设项目应遵从专门土地复垦标准
风电场退役和升级改造生态修复的土地主要涉及建设用地和未改变土地性质的临时用地或者租用土地。临时用地主要是在勘探和施工过程中临时使用的土地，包括施工便道、工业场地、办公生活区、临时表土堆放场、取土场和弃土场等，该部分可以不改变土地性质。针对当前的建设项目，我国实行建设项目用地复垦制度。建设项目的土地复垦在《中华人民共和国土地管理行业标准》（TD/T 1031.6--2011）土地复垦方案编制规程第6部分进行专章规定。建设项目毁损进行土地复垦方案编制，涉及具体方案的总则、程序、方法、内容和成果要求。
按照用途土地用途，我国《土地管理法》将土地分为农用地、建设用地和未利用地。其中农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。《土地复垦条例》规定土地复垦，是指对生产建设活动和自然灾害损毁的土地，采取整治措施，使其达到可供利用状态的活动。同时，该条例对于毁损土地的复垦提出了具体要求，土地复垦义务人应当按照土地复垦标准和国务院国土资源主管部门的规定编制土地复垦方案、按照土地复垦方案开展土地复垦工作，且应当将土地复垦费用列入生产成本或者建设项目总投资。我国同时建立土地复垦质量控制制度，遵守土地复垦标准和环境保护标准，保护土壤质量与生态环境，避免污染土壤和地下水。
在复垦顺序上，应当首先对拟损毁的耕地、林地、牧草地进行表土剥离，剥离的表土用于被损毁土地的复垦。土地复垦义务人不复垦，或者复垦验收中经整改仍不合格的，应当缴纳土地复垦费。土地复垦义务人按照土地复垦方案的要求完成土地复垦任务后，应当向有关国土资源主管部门申请验收。
建设用地复垦时还需对污染土壤进行修复
风电场风机基础及升压站、场内集电线路等设施进行更换或技术改造升级及拆除过程中的涉及到的建设土地如果需要进行生态环境的修复和保护，根据复垦顺序规定，还应该根据土地性质对应有土壤环境污染认定和修复标准。
我国实行建设用地土壤污染风险管控和修复名录制度。《土地污染防治法》规定，建设用地土壤污染风险管控和修复名录由省级人民政府生态环境主管部门会同自然资源等主管部门制定。对建设用地土壤污染风险管控和修复名录中需要实施修复的地块，土壤污染责任人应当结合土地利用总体规划和城乡规划编制修复方案，报地方人民政府生态环境主管部门备案并实施。修复方案应当包括地下水污染防治的内容。土壤污染风险管控和修复，包括土壤污染状况调查和土壤污染风险评估、风险管控、修复、风险管控效果评估、修复效果评估、后期管理等活动。
至于建设用地土壤污染的防控标准和具体实施，生态环境部2018年7月28日发布的《土壤环境质量 建设用地土壤污染风险管控标准（试行）》（GB 36600-2018），明确建设用地土壤污染筛选值和管制值，检测、实施以及监督要求。2019年12月05日发布了四条具体技术指导标准来完善建设用地土壤污染的防控和修复，从对建设用地污染调查、风险评估、风险管控和修复到具体修复环节作为操作性文件，分别是《建设用地土壤污染状况调查技术导则（标准号：HJ 25.1—2019代替HJ 25.1-2014），建设用地土壤污染风险评估技术导则（标准号：HJ 25.3—2019代替HJ 25.3-2014），建设用地土壤污染风险管控和修复术语（标准号：HJ 682—2019 代替HJ 682-2014），《建设用地土壤修复技术导则》（标准号：HJ 25.4—2019代替HJ 25.4-2014），上述标准要求根据地块所在区域概况、地块基本信息、地块环境特征、地块污染特征、土壤污染风险等综合情况，有针对性的进行修复方案设计和具体实施。
未改变土地性质农用地按照原土地性质修复
风电项目中存在未改变土地性质农用地，如果土地有毁损需要修复，需按照原土地性质修复。《土地复垦条例》特别指出，复垦为农用地的，负责组织验收的有关部门在验收合格后的5年内对复垦效果进行跟踪评价，并提出改善土地质量的建议和措施。
与建设用地对土壤环境质量建设用地土壤污染风险管控出台的标准一样，生态环境部2018年7月28日同时发布了《土壤环境质量农用地土壤污染风险管控标准（试行）》（GB15618-2018），但是，该标准主要适用于耕地土壤污染筛查和分类。对农用地中的其他土地类型林地、草地、农田水利用地、养殖水面等未做规定，但是园地和牧草地可以参照执行。
根据《电力工程项目建设用地指标（风电场）》（建标【2011】209号）要求，升压站及运行管理中心、综合楼、风机基础、部分电缆线路用地、架空线路塔杆基础用地（除部分省份不改变原土地性质外）用地，部分交通工程用地，需要按照建设用地进行土地修复。直埋敷设电缆用地、施工期施工道路为临时用地，未改变土地性质，按照原土地类型进行生态修复。
林地修复需要恢复植被和林业生产条件
在土地生态修复上，除涉及农用地复垦还有林地植被修复。我国《森林法》规定“恢复植被和林业生产条件、树木补种的标准，由省级以上人民政府林业主管部门制定”，国家林业和草原局2020年10月27日发布《关于制定恢复植被和林业生产条件、树木补种标准的指导意见》（林办发[2020]94号）恢复林业生产条件，一般应当经过覆盖物清除、地面平整、表土覆盖等工序，有硬化路面、建筑地基等硬化层的，应当彻底清除再覆土。省级林业主管部门可以针对建设、采石、采砂、采土、采矿、开垦等毁坏林地的不同类型，参照《土地复垦质量控制标准》（TD／T 1036—2013）中的“损毁土地复垦质量要求”，分别确定相应工序要求。恢复后的林地土壤质量和生产力水平不低于该标准中对应区域、对应类型林地的复垦质量控制标准。省级林业主管部门可以结合实际，提高有关指标的标准或者补充部分指标。
同时，恢复植被的工序为恢复植被应当先恢复林业生产条件，恢复植被的植物选择、工序要求、质量标准等，由省级林业主管部门参照《裸露坡面植被恢复技术规范》（GB／T 38360—2019）确定。经批准临时使用林地的，应当自使用期满之日起一年内完成恢复植被和林业生产条件的施工；其他情形下，综合考虑总体作业量、现场作业条件、当事人承受能力等因素，合理确定施工完成期限。
未利用地规定较少原则按照原土地性质进行生态修复
对于未利用地的生态修复标准和方式，当前规定较少。第三次全国国土调查土地即“三调”中，未利用地主要涉及到其他草原、河流水面、湖泊水面、沿海滩涂、内陆滩涂、沼泽地、冰川及永久积雪、盐碱地、沙地、裸土地、裸岩石砾地。未利用地因具有重要生态功能，根据《土地管理法实施条例》有些依法划入生态保护红线，实施严格保护。如果涉及使用，则需要按照原地性质实施修复。
《产业用地政策实施工作指引》（2019年版）（自然资办发【2019】31号）第八条规定，依据《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（国土资规【2015】5号）的规定，光伏、风力发电项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定。可见，上述用地按照原土地性质进行生态修复。《土壤环境质量农用地土壤污染风险管控标准（试行）》（GB15618-2018），规定该标准对农用地中的其他土地类型林地、草地、农田水利用地、养殖水面等未做规定，但是园地和牧草地可以参照执行。
在新能源建设用地上，风电场未利用地修复相关规定较少。光伏发电可以依据2023年3月20日，自然资源部办公厅、国家林业和草原局办公室、国家能源局综合司《关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》（自然资办发〔2023〕12号）规定，生态保护红线内零星分布的已有光伏设施，按照相关法律法规规定进行管理，严禁扩大现有规模与范围，项目到期后由建设单位负责做好生态修复。
但是关于修复标准和办法未做具体规定。
在实践中，由于没有新能源行业具体生态修复规定，负责拆除或建设“以大代小”的承建单位往往把生态修复工作转交给专业的农林修复公司，既弥补了行业标准少法可依的局面，又可以“术业有专攻”让更为专业的农林公司进行处理，避免因修复不彻底带来的二次修复甚至处罚责任，可谓一举两得。
作者：王小菊，北京市炜衡律师事务所律师；
程刚齐，中国物资再生协会风光设备循环利用专委会主任
