国家发改委能源研究所可再生能源发展中心主任任东明：可再生能源绿色证书系统设计若干问题

 

 

　　任东明：各位嘉宾大家上午好，很高兴参加这次论坛，根据论坛组委会的要求，让我来介绍一下绿色证书设计以及与绿色证书相关的一些问题。实际相关的这些问题我在不同场合也讲过，之所以不同的场合来重复这个问题，主要是我们业界确实有许多人关心绿色证书以及与绿色证书相关的一些问题。

 

　　大家也都知道风电经过十几年的发展，现在已经初步实现了规模化，但是规模化发展过程中也遇到了很多障碍，比如说并网消纳问题，比如说补贴不足的问题。我们就希望引入一些新的机制，包括绿色证书系统，包括与之相关的配额政策来解决这些障碍问题，所以我今天也就是围绕绿色证书系统设计以及相关的配额，以及现有的政策体系协调的问题发表一些自己的看法。

 

　　绿色证书有几个事情大家可以都了解，比如说今年年初能源局已经发了一个文，就是我们要引入基于自愿基础的绿证交易，而且也明确提出这次基于自愿的绿色证书的系统是要引导全社会的绿色消费，促进清洁能源消纳，完善风电、太阳能的补贴机制，很明确。6月7日又成立了一个绿色电力消费合作组织，7月1日绿色电力证书自愿认购仪式启动，大家都参加了这个仪式，启动仪式上许多人也都购买了这个证书。

 

　　从国家可再生能源信息的绿色证书交易平台上大家可能也看到过，现在合法数量风电是817万多个，光伏是31万多个，但是认购者现在只有1568名，风电交易是2.1万，光伏交易只有121个，所以从发行量到交易量，这个差距还是相当大的，7月1日到现在正好是三个月，我们也拭目以待交易量会更好的提升。

 

　　之所以有这么大的差异，也是因为一个认知的过程。另外由于现在是一个自愿性的购买，我们按照发文要求2018年要引入配额制，就是由自愿变成强制的，所以大家又关心与绿色证书相关的配额制的问题。实际配额制大家知道理念也很简单，就是要求在全部购买的电力消费总量中有一部分的电量来自于可再生能源，这个理念非常简单，但是具体实施大家都知道非常复杂。我也比较了不同国家和地区的引入配额制的一些形式，大家可能经常看到过，比如说美国的可再生能源组合标准，也就是咱们通常说的RPS，中国过去叫可再生能源强制性市场份额，然后还有叫做强制性RPS要求，以及配额制度，以及可再生能源义务等等，但是这些概念尽管提法不一样，实际上里面是相同的，都可以叫做配额制。

 

　　还有与配额制相关的上网电价，实际上网电价政策大家都熟悉，因为现在我们国家整个可再生能源的政策体系就是围绕上网电价设计的，它是指明显规定可再生能源电力的上网电价，并强制要求电力公司全额收购合理的可再生能源发电。而且与上网电价政策相关的一些政策，比如说发电上网法、固定电价政策、最低价格政策、强制上网法、支付政策等等。我也比较了一下，这相关的几法实际上也都是统称为上网电价政策，内涵都一样。

 

　　另外就是大家都知道我们国家设计可再生能源法的时候设计五种制度，有四种制度直接与上网电价法、上网电价这种机制相关，比如说分类电网、专项资金、强制上网、总量目标、费用分摊，而且大家都认为这种政策是最有效的。所以现在据统计已经有多数国家，比如说2015年就有75个国家引入了上网电价法这种制度，而且大家都认为引入这种制度可以有效降低投资风险，所以这种机制的风险是比较流行的。但是在引入上网电价法的过程中我们国家也探讨过引入配额制，在座的专家可能也都知道，就是在2005年立法的时候，因为当时国家可再生能源发展的形式包括风电太阳能规模都非常小，而且成本比较高，所以迫切要求快速推动我们国家的可再生能源的规模化，所以我们当时也讨论了要引入配额制，这是第一次讨论。

 

　　第二次讨论就是2009年，当时到2008年、2009年的时候我们国家的风电规模还不算太大，当时也就不到两千万，1760万左右，但是已经出现了并网消纳问题。所以当时在2009年修订能源法的时候又再次提出要引入配额制，就是在并网消纳基础上影响投资商效益的时候，想通过配额制来提高我们的投资效益，所以这是第二次。

 

　　第二次实际上在这个过程中也做了很多工作，比如说当时能源局牵头要求我们2010年就已经起草好了配额制的收购管理办法，之后一直到2016年在中间有几次征求意见，最终由于国务院没有最终批准，最后由能源局发布一个引导办法，这个引导办法整个设计理念都是配额制这个理念。

 

　　到第三次又提出引入配额制，主要是针对弃风、弃光、弃水问题，所以又提出配额制。

 

　　实际上配额制的框架也是非常复杂的，要有义务承担者、配额义务、监管者，另外也要配额市场政策，包括现在咱们说的绿色证书、招标系统，还有一些补贴的政策、税收政策等等，是一整个系统。框架我就不再说了，因为今天主要是讲绿色证书。

 

　　绿色证书有两种技术，一个是自愿的，一个是强制的。基于自愿的证书是因为除了物理发电之外因为有一个环境价值，环境价值实际体现绿色证书的价值，另外就是引入自愿证书有优点，就是它不破坏原有的政策体系，所以它有些优点。但是它在设计的过程中也要有相应的一些设计工作，比如说要建立绿色电力产品市场，要进行电力市场的营销，就是设计绿色电力产品，制定绿色电力价格，选择销售渠道，这是我们要进行设计的，但是这方面说实在话我们的基础不算太够，匆匆忙忙就引入了交易系统。

 

　　强制配额的缺点就是该机制确实需要公正的认证，有效的监管和强有力的惩罚措施来保障，所以它加大了监管的成本。另外就是由于强制性配额标准的制定，可交易的市场体系的建立、处罚标准的制定等都比较复杂，这也增加了政策制定和支付成本。

 

　　但是我们也可以参照其他国家的一些经验，比如英国早早引入绿色证书的国家，他当时设计的是2011年开始引入这个证书，他是一张证书就是一兆瓦时发电量，不同的技术是不一样的，比如海上风电他是一兆瓦的发电量等于两张证书，农作物一个一兆瓦的是两张，沼气发电每兆瓦是0.5张，垃圾填埋每兆瓦是0.25张。

 

　　另外就是美国，美国有了配额制之后没有前面性的联邦系统的配额制，他是各个州，他有30多个州引入配额制。实际配额制配套的就要有一个绿色证书，得克萨斯州是第一个引入绿色交易的州。另外他也是生产一兆瓦时的发电相当于一个可再生能源证书，而且他也有一些相关的处罚规定，就是你到期不提交足够的证书，他要进行处罚，大约是当时要少一个证书是要罚50美金。

 

　　另外就是澳大利亚，澳大利亚也是引入配额制比较早的国家，他也是生产一兆瓦时的电量一个证书，而且澳大利亚有一个特点，除了发电之外他把太阳能热水器，就是你生产热能也按照电热的标准转换成证书，也给发证书，然后在市场上交易，也能够得到绿色价值、绿色回报。另外就是也规定了完不成这个证书数量也要进行一定的罚款，大概一个证书是40澳元。

 

　　综合来看这些国家的绿色证书有三个特点，一个是绿色证书系统往往作为这些国家的配额制政策的重要组成部分；第二个是绿色证书交易系统都建立在成熟的电力市场基础之上；三是由于不同国家的体制、政体、市场条件不同，在设计绿色证书的时候也有一些差异；四是绿色证书交易系统的设计需要充分考虑多种因素，如果不考虑这些因素的话，这些证书系统运行的时候可能就会出现很多的问题。

 

　　关于绿色证书的系统框架设计，即使一般性的系统框架设计也是比较复杂的，特别是我觉得在过程中的运行管理机构，特别是监管机构是最重要的，如果没有监管机构的有效监管，这个系统是无法运行的。这是理想情况下的一个中国的设计框架，我就不仔细说了，我需要提的就是在我们国家现在也提出碳交易市场。原来说是2017年要建立全国性的碳交易市场，现在尽管这个进展比较慢，但是绿色证书市场和碳交易市场一定会有一定的联系，就是绿色证书体现环境的效益，那么碳方面的碳交易怎么考虑？当然这也有争论，在设计证书的时候要充分考虑这方面。

 

　　值得讨论的是现在引入这个证书系统，一个是为什么现在购买的人不算太多，出的量不太大，值得讨论的方面就是现在的设计，不一定参与购买证书之后不能再次出售。另外就是价格，让发电企业没有一定的自主权，它的价格不能够超过国家的补贴电价，所以没有给这个企业自主权。另外就是消费者购买绿色证书的作用不明确，就是你买了证书以后是否给个人有荣誉感，企业是否有一定的价值优先，所以现在购买积极性不足。

 

　　这是前段时间我们就发行量和购买量不一致的一个统计，主要还是由于是出于自愿的，自愿就受很多绿色的认识和其他因素的影响，所以不太理想。另外就是配额制能不能解决补贴缺口这个问题，我觉得值得讨论的方面就是如果引入配额制配套绿色交易系统，确实是可以拓宽补贴资金渠道，在一定程度上解决不足资源不足的问题。老项目老办法，老项目可以延续固定电价，新项目就是靠引入配额制和绿色交易系统来进行实施。

 

　　解决消纳问题我觉得除了配额制之外还可以建立新的电力调度机制，如果好好设计的话可以解决电网消纳问题，但是这个问题由于时间关系我就不展开讨论了，只是把这个问题提出来。

 

　　最后我建议有时间可以看看工信部最近发布的双积分制度，就是关于企业平均燃料消耗和新能源汽车双积分这种办法，实际和配额制相关。它已经开始实施了，而且9月28号已经提出了新能源汽车双积分政策要在明年4月1号继续实施，要求销售3万辆的汽车制造企业和汽车进口商都要达到双积分制度，如果不足的话就去买，实际上就相当于引入强制配额和引入绿色交易，这种政策是相通的。

 

　　以上就是我对于绿色证书和配额制的一些个人想法，不对的地方请各位专家多批评指正，谢谢大家！

（文章内容来自现场速记整理，未经本人审核）